MODUL 10
REGULASI PENYIARAN DI INDONESIA
Oleh : Drs. Andi Fachrudin M.M.Si
Era reformasi sebagai pertanda berakhirnya era orde baru, menjadi awal dimulainya juga era baru pada industri penyiaran di Indonesia. Sebagai dampak perkembangan teknologi yang menjadi acuan utama, maka tidak dapat dipungkiri bahwa khalayak di seluruh Indonesia menginginkan adanya perubahan dan perbaikan kearah yang lebih baik pada wajah industri penyiaran di Indonesia.
Beberapa kali usaha tersebut dilakukan pada era Presiden Habibie, Abdurahman Wahid, Megawati Soekarno Putri dan akhirnya lahirlah Undang-undang No. 32 Tahun 2002. Proses disahkannya undang-undang penyiaran tersebut memang terjadi pada era pemerintahan Presiden Megawati. Namun prosesnya berlangsung cukup alot dan berlangsung lama semenjak era pemerintahan sebelum era Megawati.
Dewan Perwakilan Rakyat RI bersama pemerintah dalam hal ini ketika itu diwakili oleh Kementrian Negara Komunikasi dan Informasi melakukan serangkaian pengumpulan pendapat dari berbagai unsur masyarakat, lembaga sosial dan industri penyiaran. Tujuannya untuk mendapatkan sebanyak-banyaknya masukan agar terbentuknya undang-undang yang dapat diterima oleh seluruh kalangan serta menghasilkan kebijakan yang memajukan industri penyiaran di Indonesia ke arah yang lebih baik.
Berbagai perdebatan, pro dan kontra menjadi nuansa rutin dalam penyusunan undang-undang penyiaran. Diberikannya kesempatan pada seluruh lapisan terkait untuk memberikan kontribusi dalam membuat undang-undang ini, tidak dapat menyamaratakan kepuasan pada seluruh kelompok. Akan tetapi undang-undang penyiaran ini jauh lebih baik dan demokratis dibandingkan dengan undang-undang penyiaran sebelumnya.
Dalam undang-undang no. 32 Tahun 2002 disebut juga lembaga independen Komisi Penyiaran Indonesia (KPI). Lembaga independen ini terdiri dari 9 orang serta ditentukan murni tidak ada intervensi, pembentukan dan pemilihan personilnya dilakukan oleh DPR.Lembaga ini dimaksudkan berfungsi sebagai lembaga pengadil yang bebas dari interfensi siapapun. Namun kenyataannya hingga tahun 2006 diujung masa tugas, KPI bagaikan bayang-bayang dari pemerintah yang tidak jelas siapa mengurus apa. Atau dengan kata lain tujuan luhur yang tertuang dalam undang-undang no. 32 Tahun 2002 belum terlaksana.
Pada awal tugas KPI di tahun 2004 berbagai rencana telah diprogram untuk membangun industri dan sistem penyiaran yang sehat. Namun hal itu tidak dapat terwujud dengan berbagai faktor penyebab yang samar-samar bagi kalangan awam. Sehingga pemberlakuan seluruh pasal undang-undang tersebut tidak terealisasi.
Pihak yang merasa dirugikan dan tidak terakomodir dalam undang-undang penyiaran, adalah industri penyiaran swasta yang berdiri di Jakarta dengan keinginan menyiarkan programnya ke seluruh wilayah Indonesia. Hal ini tentunya tidak sesuai dengan semangat keadilan dan keseimbangan bagi wilayah-wilayah lain di Indonesia. Dengan ketentuan pembatasan wilayah bagi seluruh lembaga penyiaran selain Publik, maka stasiun televisi swasta harus memiliki beberapa stasiun penyiaran lainnya selain di Jakarta. Biaya mendirikan stasiun penyiaran dan produksi sangat besar dibandingkan dengan pembangunan stasiun relay. Stasiun penyiaran dan produksi harus didirikan oleh stasiun televisi swasta dalam undang-undang no. 32 Tahun 2002. Tujuannya agar isi siaran disetiap daerah Indonesia dapat disesuaikan dengan tingkat pendapatan, sosial dan budaya. Bila hanya mengunakan stasiun relay maka hanya mengandalkan siaran dari Jakarta saja atau Jakarta Centris.
DPR, Pemerintah dan KPI tampaknya kesulitan menertibkan lembaga penyiaran non komersial yang setiap hari semakin banyak memberikan standar prilaku penyiaran yang tidak sesuai dengan budaya dan cara berpikir bangsa Indonesia. Apakah tidak peduli, tidak melihat atau segaja tidak tahu? Yang jelas masyarakat menjadi korban dan masyarakat peduli media diharapkan dapat menekan industri media tersebut. Namun apalah daya apabila masyarakat terus dicecar dengan program-program yang bertujuan hanya untuk kepentingan kapitalisme murni.
Lembaga penyiaran publik yang dalam undang-undang dikatakan TVRI dan RRI juga sangat lambat prosesnya. TVRI sendiri pada akhir tahun 2005 baru dapat dibentuk Dewan Pengawas TVRI oleh DPR. Tetapi pengesahannya oleh Pemerintah baru dilakukan pada bulan Juni 2006. Selanjutnya pembentukan Dewan Direksi TVRI berlangsung sangat cepat, yaitu Juli dan Agustus 2006 penyaringan dan pengukuhannya bertepatan dengan Hut TVRI pada tanggal 24 Agustus 2006.
Harapan masyarakat tentunya sangat besar terhadap kemampuan TVRI dalam berperan sebagai lembaga penyiaran publik yang menyiarkan program-program bagi kepentingan pelayanan publik. Sedangkan televisi swasta mau menghindari monopoli kepemilikan media penyiaran, serta memberikan kesempatan penyiaran berjaringan selama televisi swasta lokal di daerah belum mampu mandiri menyiarkan program siarannya sendiri.
MODEL REGULASI PENYIARAN
Regulasi penyiaran menjadi penting dalam tiga hal. Pertama, dalam iklim demokrasi kekinian, salah satu urgensi yang mendasari penyusunan regulasi penyiaran adalah hak asasi manusia tentang kebebasan berbicara. Yang menjamin kebebasan seseorang untuk memperoleh dan menyebarkan pendapatnya tanpa adanya intervensi, bahkan pemerintah. Keterbatasan frekuensi, merupakan salah satu hal yang mengindikasikan urgensi pengaturan penyiaran.
Kedua, demokrasi menghendaki adanya sesuatu yang menjamin keberagaman politik dan kebudayaan, yang menjamin kebebasan aliran ide dan posisi dari kelompok minoritas. Limitasi keberagaman sendiri, seperti kekerasan dan pornografi merupakan hal yang tetap tidak dapat dieksploitasi atas nama keberagaman. Dalam perkembangannya aspek keberagaman, lebih banyak diafiliasikan sebagai aspek politik dan ekonomi dalam konteks ideologi suatu negara.
Ketiga, terdapat alasan ekonomi mengapa regulasi media diperlukan. Tanpa regulasi akan terjadi konsentrasi, bahkan monopoli media. Sinkronisasi diperlukan bagi penyusunan regulasi media agar tidak berbenturan dengan berbagai kesepakatan internasional, misalnya perdagangan bebas.
Model regulasi penyiaran menurut Mc Quail. Adalah sebagai berikut;
1. Model Otoriter
Tujuan dalam model ini lebih sebagai upaya menjadikan penyiaran sebagai alat negara. Radio dan televisi sedemikian rupa diarahkan untuk mendukung kebijakan pemerintah dan melestarikan kekuasaan. Ciri khas dalam model ini adalah kuatnya lembaga sensor terutama yang menyangkut keberbedaan. Hal ini sebagai konsekuensi keberbedaan yang dipandang sebagai sesuatu yang tidak berguna dan cenderung tidak bertanggung jawab karena dianggap subversif. Sebaliknya, konsensus dan standarisasi dilihat sebagai tujuan dari komunikasi massa. Dunia penyiaran selama Orde Baru praktis berada pada kondisi ini.
2. Model Komunis
Walau merupakan subkategori dari model otoriter, namun dalam model komunis, penyiaran memiliki semacam tritunggal fungsi, yaitu propaganda, agitasi, dan organisasi. Aspek lain yang membedakan model ini dari model otoriter adalah dilarangnya kepemilikan swasta, karena media dalam model ini dilihat sebagai milik kelas pekerja, dan media merupakan sarana sosialisasi, edukasi, informasi, motivasi, dan mobilisasi.
3. Model Barat-Paternalistik
Sistem penyiaran ini banyak diterapkan oleh negara-negara Eropa Barat. Disebut Patenalistik, karena sifatnya yang top-down, dimana kebijakan media bukan apa yang audien inginkan tapi lebih sebagai keyakinan yang dibuat memang dibutuhkan dan diinginkan oleh rakyat. Dalam model ini, penyiaran juga memiliki tugas untuk melekatkan fungsi-fungsi sosial individu atas lingkungan sosialnya.
4. Model Barat Liberal
Secara umum sama dengan model barat peternalistik, hanya berbeda dalam fungsi media komersialnya. Disamping sebagai penyedia informasi dan hiburan, media juga memiliki fungsi mengembangkan hubungan yang penting dengan aspek-aspek lain yang mendukung independensi ekonomi dan keuangan.
5. Model Demokrasi Participan
Model ini dikembangkan oleh mereka yang mempercayai sebagai powerful medium, dan dalam banyak hal terinspirasi oleh mazhab kritis. Termasuk dalam model ini adalah berbagai media penyiaran alternatif. Sifat komunikasi dalam model ini adalah dua arah.
Secara fundamental, regulasi penyiaran harus mengandung substansi yang;
1. Menetapkan sistem tentang bagaimana dan siapa yang berhak mendapatkan lisensi penyiaran.
2. Memupuk rasa nasionalitas. Hal ini berangkat dari asumsi bahwa radio dan televisi memiliki peran yang penting dalam mengembangkan kebudayaan sekaligus sebagai agen pembangunan bangsa, bahkan ketika suatu bangsa tengah dilanda krisis sekalipun.
3. Secara ekonomis, melindungi institusi media domestik dari kekuatan asing.
4. Dalam semangat diatas, mencegah konsentrasi dan untuk membatasi kepemilikan silang. Di Uni Eropa ada komisi khusus yang mengatur tata laksana merger dan pengawas kuota media.
5. Sebagai regulation of fairness yang memuat prinsip objektivitas, imparsialitas dan akuntabilitas. Prinsip-prinsip tersebut diperlukan selain untuk membangun media yang sehat juga untuk menjaga keseimbangan hubungan antara pengelola penyiaran, pemerintah dan audien.
6. Mengatur tata-aliran keuangan dari sumber yang berbeda. Dana komersial, misalnya harus dibatasi guna melindungi konsumen dari iklan yang eksesif, paling tidak dari bentuk promosi tertentu dan untuk mencegah pengiklanan yang berlebihan terhadap suatu acara.
Pada banyak negara demokratis, proses legislasi tetap dilakukan oleh parlemen, sedangkan institusi regulatory body berfungsi untuk;
1. Mengalokasikan lisensi penyiaran.
2. Mengontrol dan memberi sanksi bagi pengelola penyiaran yang melanggar mulai dari bentuk denda sampai pada pencabutan izin.
3. Memberikan masukan kepada institusi legislatif.
4. Sebagai watchdog bagi independensi penyiaran dari pengaruh pemerintah dan kekuatan modal.
5. Memberikan masukan terhadap penunjukan jajaran kepemimpinan lembaga penyiaran publik. Hal ini banyak terjadi di Prancis.
6. Berperan sebagai penyidik dan komisi komplain.
Dalam konteks diversitas politis dan kultural, regulasi penyiaran juga mesti berisi peraturan yang mencegah terjadinya monopoli atau penyimpangan kekuatan pasar, proteksi terhadap nilai-nilai pelayanan publik (public service values) dan pada titik tertentu berisi pula aplikasi sensor yang bersifat paternalistik.
Pada era liberalisasi industri media saat ini bisa memunculkan ancaman terhadap kualitas kebebasan pers di tanah air, yakni;
1. Sejalan dengan pertambahan jumlah institusi penyiaran swasta dan kompetisi di antara mereka, maka tingkah laku industri penyiaran akan semakin ditentukan oleh apa yang disebut Kellner sebagai ”logika kepentingan akumulasi modal yang notabene merupakan konstitusi rezim kediktatoran pasar”.
2. Kaidah akumulasi modal jelas juga akan membuat biaya memperoleh akses ke media penyiaran menjadi mahal, hanya terjangkau oleh kelompok atau individu tertentu. Bagi kelompok publik yang tidak memiliki kekuatan politik ataupun tidak memiliki sumber daya, maka peluang untuk memperoleh akses ke media guna menyuarakan isu kepentingan mereka, tentu akan diperkecil oleh kepentingan industri media dalam menampilkan isu dan peristiwa yang memiliki nilai jual.
3. Kaidah dan logika mekanisme pasar jelas juga berpotensi besar mendepak keluar institusi media yang tak mampu mematuhi konstitusi rezim kapital, khususnya berupa tekanan dari pasar pengiklan. Kaidah-kaidah alami yang berlaku dalam mekanisme pasar, rasionalitas maksimalisasi produksi, dan akumulasi modal, amat berpotensi memunculkan konglomerasi, konsentrasi pasar, pemusatan kepemilikan modal, serta kepemilikan media di tangan sejumlah kecil pemain.
4. Mekanisme pasar bebas akan menciptakan sebuah struktur yang mereproduksi kesenjangan antar kelas ekonomi dalam masyarakat. Kelas ekonomi menengah ke atas misalnya, cenderung menjadi segmen quality newspaper dan quality programs sedangkan stratum bawah akan menjadi segmen yellow newspaper dan yellow programs. Segmentasi semacam ini jelas berpotensi gap rasionalitas di antara warga negara.
5. Ekspansi market regulation juga akan semakin menempatkan para jurnalis dalam posisi lemah, hanya sebagai salah satu faktor produksi komoditas informasi dan hiburan. Sedangkan pasar, pada satu sisi menyadari bahwa negara dan publik memiliki sentimen negatif terhadap dirinya, namun pada saat yang bersamaan, pasar melihat penyusunan regulasi tersebut sebagai suatu kesempatan untuk mengukuhkan upaya-upaya dominasi dalam dunia penyiaran.
Dalam literatur ilmu politik dikenal dua macam model relasi kekuasaan eksekutif-legislatif, yaitu sistem parlementer dan presidensial. Sistem presidensial meniscayakan adanya pemisahan kekuasaan eksekutif, yudikatif dan legislatif. Dalam presidensial, tidak ada individu yang merangkap antar tugas eksekutif dan tugas legislatif. Artinya, ketiga lembaga tersebut masing-masing memiliki ruang dan fungsi untuk saling mengontrol dalam apa yang disebut mekanisme checks and balances. Secara teoritis, fungsi ini sangat penting agar tidak ada kekuasaan yang terkonsentrasi di satu tangan.
Varian lain, sistem parlementer terdapat saling ketergantungan dan pembagian kekuasaan antara lembaga eksekutif dan legislatif. Dalam hal ini kabinet sebagai bagian penting dari lembaga eksekutif diharapkan mencerminkan kekuatan-kekuatan politik dalam badan legislatif. Konsekuensi logis dari sistem parlementer adalah bahwa hidup matinya kabinet tergantung pada dukungan legislatif. Pada hakekatnya, tingkat ketergantungan tersebut berbeda di suatu negara dengan negara lainnya.
Dalam konteks penyiaran, terjadi dinamika kekuasaan yang cukup menarik antara legislatif dan eksekutif. Kedua unsur representasi kekuatan state yang pada era sebelum reformasi merupakan suatu kekuatan yang solid bahkan monolitik, berubah menjadi kekuatan yang terfragmentasikan. Dalam banyak titik di seputar penyusunan UU penyiaran 2002 terjadi pergesekan kekuatan yang bermuara pada upaya mempertahankan kekuasaan, atau paling tidak meraih sebanyak mungkin kekuasaan melalui momentum regulasi baru penyiaran dimaksud. Hal ini dapat terlihat jelas pada momentum yang terjadi sebagai berikut;
- Mundurnya Dimyati Hartono, Ketua Pansus RUU Penyiaran, yang kemudian digantikan oleh Paulus widyanto. Pergulatan kekuasaan eksekutif-legislatif selanjutnya terjadi dalam pembahasan Daftar Inventaris Masalah, sebagai berikut; izin penyelenggaraan penyiaran, izin penggunaan frekuensi. Hak yang diberikan oleh pemerintah kepada lembaga penyiaran untuk menyelenggarakan penyiaran, selanjutnya pemerintah menghendaki agar ”sebelum menyelenggarakan kegiatannya lembaga penyiaran wajib memperoleh izin penyelenggaraan penyiaran dari Mentri”. Akhirnya melalui perdebatan antara eksekutif-legislatif disepakati ”hasil kesepakatan dalam forum rapat bersama yang diadakan khusus untuk perizinan antara Komisi Penyiaran Indonesia dengan Pemerintah”.
- Komisi Penyiaran dibentuk untuk menyelenggarakan penyiaran. Pemerintah melalui Menkominfo menginginkan KPI dihapus. Namun legislatif tetap mempertahankan keberadaan KPI, yang berkaitan dengan hal tersebut, usulan pemerintah tentang tugas KPI antara lain adalah; ”menyampaikan pemikiran dan pandangan kepada pemerintah dalam rangka pengaturan, pengawasan, dan pengendalian peneyelenggaraan penyiaran. Kompromi yang dibentuk adalah kewenangan administratif atas KPI diberikan kepada Pemerintah, sedangkan kewenangan memilih KPI diberikan kepada DPR.
- Lembaga Penyiaran Publik merupakan lembaga penyiaran negara yang terdiri dari Radio Republik Indonesia (RRI), Televisi Republik Indonesia (TVRI) dan radio/televisi pemerintah daerah, yang sebelum menyelenggarakan kegiatannya wajb terlebih dahulu memperoleh izin dari mentri.
- Pemerintah juga berupaya tidak melepas Lembaga Penyiaran Swasta dari kekuasaan pemerintah. Adapun usulan pemerintah adalah penambahan-penambahan atau pemenuhan modal berikutnya bagi pengembangan penyelenggaraan penyiaran swasta hanya dapat dilakukan oleh penyelenggara penyiaran yang bersangkutan setelah mendapat persetujuan pemerintah.
- Ketentuan umum tentang izin penyiaran, pemerintah mengusulkan bahwa; ”pengaturan mengenai penyelenggaraan penyiaran radio dan televisi mengunakan emisi dan teknologi digital diatur dengan Peraturan Pemerintah.
Dalam Undang-undang Nomor 32 Tahun 2002 tentang Penyiaran sangat jelas menunjukkan demokratis dibandingkan dengan yang sebelumnya Undang-undang Nomor 24/1997. Hal tersebut dapat dilihat dari proses terbentuknya yang memakan waktu cukup lama karena alotnya perdebatan, tarik menarik kepentingan. Empat Lembaga Penyiaran yang tercantum pada undang-undang disebutkan sebagai penyelenggara penyiaran yang sah beroperasi di Indonesia. Selanjutnya undang-undang juga menyebutkan sistem penyiaran jaringan (pasal 31) sebagai alternatif bagi stasiun penyiaran swasta pada jangkauan siarannya.
Sistem penyiaran jaringan pertama kali diterapkan di AS dimana sejumlah stasiun radio lokal bergabung untuk menyiarkan program secara bersama-sama. Berbagai stasiun radio yang pada awalnya memiliki wilayah siaran terbatas diwilayah atau lokalnya masing-masing dan hanya melayani komunitas atau masyarakatnya masing-masing dapat melakukan siaran bersama sehingga membentuk wilayah siaran yang lebih luas. Pola jaringan ini kemudian diikuti pula oleh stasiun televisi yang muncul selanjutnya.
Pertumbuhan dan perkembangan industri penyiaran di Amerika Serikat dimulai dari stasiun penyiaran radio dan televisi lokal. Latar belakang terbentuknya sistem jaringan di Amerika adalah murni bisnis yakni agar pemasang iklan bisa mempromosikan produknya kepada masyarakat yang lebih luas. Di Indonesia pertumbuhan dan perkembangan penyiaran radio dimulai dari tingkat lokal seperti halnya di Amerika. Namun untuk televisi pertumbuhannya justru dimulai dari tingkat nasional. Hal ini disebabkan dengan semangat membangun stasiun penyiaran swasta yang dimulai dari pemilik modal yang sangat dekat dengan kekuasaan pada era orde baru. Perbedaan pada media penyiaran televisi itulah yang membedakan antara perkembangannya antara di Indonesia dan Amerika.
Menurut Undang-undang Penyiaran Indonesia suatu stasiun penyiaran terdiri atas dua macam ditinjau dari wilayah jangkauan siarannya, yaitu;
1. Stasiun penyiaran jaringan
- Lembaga penyiaran publik dapat menyelenggarakan siaran dengan sistem stasiun jaringan yang menjangkau seluruh wilayah negara kesatuan Republik Indonesia.
- Lembaga penyiaran swasta dapat menyelenggarakan siaran melalui sistem stasiun jaringan dengan jangkauan wilayah terbatas.
2. Stasiun penyiaran lokal
Syarat atau kriteria suatu stasiun dikategorikan sebagai penyiaran lokal adalah sebagai berikut;
- Lokasi sudah ditentukan
- Jangkauan siaran terbatas (hanya pada lokasi yang telah ditentukan)
